10월 2일 이후 남는 것과 사라지는 것— 싸우지 않는 사법부③

검찰이 사라진 뒤, 공소는 누가 유지하는가

2026년 10월 2일, 검찰청이 사라진다. 법률이 정한 날짜다. 그날 이후 검사가 할 수 있는 일과 할 수 없는 일의 목록을 놓고 보면, 남는 것도 있고 사라지는 것도 있다. 찬성하는 쪽은 남는 것만 말하고, 반대하는 쪽은 사라지는 것만 말한다. 둘을 합쳐서 봐야 전반적으로 볼 수 있다.

무엇이 바뀌는가

네 개의 법률이 패키지로 움직인다.

첫째, 「정부조직법」 개정(법률 제21065호, 2025-10-01 공포)이다. 법무부 소관에서 '검찰'이 '검사사무'로 바뀌고, 행정안전부에 중대범죄수사청이 신설된다.

둘째, 「공소청법」(법률 제21490호, 2026-03-24 공포)이다. 검찰청이 대공소청-고등공소청-지방공소청 체계로 재편된다. 공소청 검사의 직무는 공소 제기·유지, 영장 청구, 특별사법경찰관리와의 협의·지원으로 한정된다. 직접 범죄수사는 직무에서 빠진다(국가법령정보센터).

셋째, 「중대범죄수사청법」(법률 제21491호, 같은 날 공포)이다. 부패·경제·방위산업·마약·내란외환·사이버 등 6대 범죄의 수사를 행안부 소속 중수청에 맡긴다. 중수청장은 후보추천위원회 추천을 거쳐 행안부 장관이 제청하고 대통령이 임명한다(같은 법률).

넷째, 「형사소송법」 개정(법률 제21857호, 2026-08-04 공포)이 마지막 조각을 끼운다. 제196조가 삭제된다. 검사의 일반 직접수사와 송치사건 직접 보완수사의 법적 근거가 사라진다(같은 법률).

정리하면 이렇다. 10월 2일 이후, 일반 범죄수사의 1차 책임은 경찰, 중대범죄수사는 중수청, 검사는 공소 제기·유지와 영장 청구를 맡는다.

남는 것

보완수사요구권이 남는다. 검사는 경찰이 보내온 사건에 대해 보완수사를 요구할 수 있다. 요구를 받은 사법경찰관은 원칙적으로 1개월 안에 이행해야 한다. 정당한 이유 없이 이행하지 않으면 직무배제와 징계 요구가 가능하다(국가법령정보센터).

시정조치요구와 재수사요구도 남는다. 위법수사에 대한 시정 요구, 불송치 결정에 대한 재수사 요구는 정비된 형태로 존속한다. 해당 수사관에게 적정한 보완수사를 기대하기 어려우면, 공소청장이나 지청장이 다른 수사기관을 지정할 수도 있다(같은 법률).

영장청구권이 남는다. 체포·구속·압수수색 영장은 여전히 검사를 거쳐 법원에 청구된다.

이것들은 실질적 권한이다. 따라서 검사가 모든 수사 관련 권한을 잃는 것은 아니다.

사라지는 것

그러나 남는 것의 목록이 사라지는 것의 의미를 상쇄할 수 있는지는 다른 문제다.

직접 보완수사란 무엇이었나. 경찰이 송치한 사건에서 증거가 미비하거나 누락된 정황이 보일 때, 검사가 직접 보충 조사를 할 수 있는 권한이다. 요구가 아니라 실행이다. 참고인을 직접 불러 진술을 받고, 현장을 직접 확인하고, 증거를 직접 수집할 수 있었다.

10월 2일 이후, 이 실행 권한이 사라진다. 남는 것은 요구 권한이다. 검사는 "이 부분을 더 수사하라"고 말할 수 있지만, 직접 가서 하지는 못한다.

차이는 속도와 통제에 있다. 요구는 전달되어야 하고, 이행되어야 하고, 결과가 돌아와야 한다. 그 과정에 시간이 걸린다. 이행 기한은 있지만, 이행의 질을 검사가 통제할 수 없다. 경찰이 보완수사를 했다고 보내온 결과가 부실하면, 재요구하거나 수사관서를 바꿀 수 있다. 그러나 그 사이 증거는 사라질 수 있고, 증인의 기억은 바뀔 수 있다.

소웰은 《갈등의 비전》(1987)에서 이 차이를 짚었다. 대체 장치가 존재한다는 사실이 대체 장치가 충분히 작동한다는 증거는 아니다.

집중의 방향

여기서 주목할 것은 권한이 어디로 가느냐다.

일반 범죄수사는 경찰로 간다. 경찰은 행안부 소속이다. 중대범죄수사는 중수청으로 간다. 중수청도 행안부 소속이다(「중대범죄수사청법」 제3조 제1항). 중수청장은 후보추천위원회 추천을 거쳐 행안부 장관이 제청하고 대통령이 임명한다.

행안부 장관은 대통령이 임명한다.

검찰이 범죄수사를 독점한 과거의 구조에 문제가 있었다는 것은 사실이다. 수사와 기소가 한 기관에 집중되면 견제가 약해진다. 이것은 검찰 권한 재편론의 가장 강한 논거이고, 이전 정부부터 이어진 방향이기도 하다.

그러나 검찰 집중을 해소하겠다면서 도달한 곳이 행안부 집중이라면, 해소된 것은 '검찰의 집중'이지 '집중 그 자체'가 아니다. 수사권이 행안부 소관 체계에 모이는 구조에서, 대통령이 행안부 장관을 임명하고, 그 장관이 중수청장 제청권을 갖는다. 기구의 이름이 바뀌었을 뿐, 집중은 이전됐다.

버크는 《프랑스 혁명에 관한 성찰》(1790)에서, 사회의 안정은 국가와 개인 사이에 자율적으로 작동하는 중간 기관들이 있을 때 유지된다고 봤다. 교회, 길드, 지방 의회, 그리고 사법 기관이 그런 완충재다. 이 관점에서 독립된 수사·기소 기관은 행정부와 개인 사이에 서는 중간 기관이다. 중간 기관을 행정부 직속 계통에 넣으면, 완충재가 아니라 행정부의 연장이 된다.

하이에크는 《자유헌정론》(1960)에서 독점 자체가 아니라 독점의 정치적 접근성을 경계했다. 시장의 독점은 진입장벽을 낮추면 해소될 수 있지만, 정치적 독점은 권력자의 의지에 따라 만들어지고 유지된다. 수사기관이 대통령 직속 계통에 놓이면, 수사의 방향이 정치적 영향을 받기가 더 쉬워진다.

검찰 권한 축소가 문제 되지 않는 이유

첫째, 수사와 기소의 분리는 민주주의 국가의 일반적 방향이다. 영국의 CPS, 미국 연방의 FBI-DOJ 분리, 일본의 수사경찰-검찰 역할 분담이 그 사례다. 검찰에 수사와 기소를 모두 맡기는 구조야말로 비정상이라는 주장에는 비교법적 근거가 있다.

둘째, 검찰은 수사권을 남용한 전력이 있다. 정권이 바뀔 때마다 전임 대통령과 측근에 대한 수사가 반복됐고, 피의사실 공표로 재판 전에 사회적 낙인을 찍는 관행은 보수와 좌파 양쪽에서 번갈아 비판받았다. 검찰 권한 축소의 명분은 추상적 원칙이 아니라, 양쪽 모두가 경험한 구체적 피해에서 나왔다.

셋째, 중수청장 임기제와 추천위원회가 정치적 독립의 장치다. 중수청장은 임기 2년이며 중임할 수 없다. 후보추천위원회가 후보를 추천하면, 행안부 장관이 제청하고 국회 인사청문회를 거쳐 대통령이 임명한다. 추천-제청-청문-임명의 4단계를 거치도록 설계됐다. 과거 검찰총장이 법무부 장관의 직접 지휘를 받으며 정치적 압력에 노출됐던 구조보다 독립성이 강화됐다는 것이 찬성론의 핵심이다.

개별 법안으로만 보면 타당하다. 문제는 이 법안이 개별로 놓여 있지 않다는 데 있다.

동시성의 문제

수사와 기소의 분리를 개별 법안으로만 보면, 다른 민주주의 국가에서도 논의된 제도 개선이다. 반대할 이유를 찾기 어렵다.

그런데 이 분리가 다른 움직임과 동시에 진행될 때, 의미가 달라진다.

검찰이 해체되는 같은 시기에, 여당 의원 105명이 공소취소를 요구하는 모임을 만들었다(뉴스1, 2026-02-23). 법무부 산하 검찰 인권존중 미래 위원회가 1차 7건(2026-06-10), 추가 12건(2026-08-14) 등 총 19건의 기소를 조사 대상으로 선정했고, 그 안에 이재명 대통령의 1심 사건 6개 혐의가 모두 포함됐다(법무부 미래위, 2026-06-10). 대통령은 검찰을 공개 비판하면서 "조사 결과가 잘못됐으면 시정하면 된다"는 취지로 말했다(SBS, 2026-06-08).

대통령의 법적 지시, 법무부 장관의 공소취소 지휘, 검사의 실제 공소취소 처분은 확인되지 않았다. 확인된 것은 정치 신호다. 그러나 공소를 유지하는 검사의 입장에서 생각해 보자. 자신이 속한 조직이 해체되고, 기소한 사건이 위법성 의혹으로 재조사되고, 대통령이 검찰을 공개 비판하는 상황이 동시에 벌어질 때, 그 검사의 합리적 선택은 무엇이겠는가.

소웰은 《기본 경제학》(2014)에서 유인 구조가 행동을 결정한다고 했다. 사람은 선언된 규칙이 아니라, 실제로 보상받는 행동과 처벌받는 행동에 따라 움직인다. 공소를 유지하면 조직이 사라지고 사건이 재조사되는 상황에서, 공소를 유지할 유인은 남지 않는다. 검찰 해체가 행정 개선이라면, 공소취소 추진과 분리해서 진행해야 한다. 같은 시간, 같은 정치 공간에서 둘이 함께 움직이면, 행정 개선의 외피 안에 정치적 신호가 실린다. 유인 구조는 공소 포기 쪽으로 정렬된다.

10월 2일 이후

검찰이 사라진 뒤에도 공소 유지 기능은 남는다. 공소청이 그 역할을 이어받는다. 남는 것은 분명히 있다.

그러나 남는 것의 목록과 사라지는 것의 목록을 나란히 놓았을 때, 한 가지를 확인해야 한다. 남는 것이 사라지는 것을 대체할 수 있느냐는 법조문의 문제가 아니라 실행의 문제다. 보완수사요구의 이행률, 평균 처리기간, 재요구 비율, 수사관서 변경 횟수, 징계 요구 건수등이 나와야 실효성을 판단할 수 있다. 시행 전에 예단하고 싶지 않다.

하지만 현재의 구조는 문제가 있다.

수사 권한이 행안부 소관 체계에 집중됐다. 검사의 직접 보완수사가 사라졌다. 그리고 이 변화가 현직 대통령의 사건에 대한 공소취소 추진과 같은 시간에 진행되고 있다. 각각을 떼어 놓으면 각자의 이유가 있다. 함께 놓으면, 공소를 유지하는 검사에게 전달되는 신호가 달라진다. 조직은 해체되고, 기소한 사건은 재조사되고, 대통령은 검찰을 비판한다. 이 환경에서 공소를 끝까지 유지하는 쪽이 아니라, 포기하는 쪽이 합리적 선택이 된다.

제도가 중립적이려면, 제도를 바꾸는 시점이 중립적이어야 한다. 규칙 변경의 시점이 수혜자가 확정된 이후라면, 그 규칙은 중립성을 잃는다.

참고 출처

• 「정부조직법 일부개정법률」(법률 제21065호), 「공소청법」(법률 제21490호), 「중대범죄수사청법」(법률 제21491호), 「형사소송법 일부개정법률」(법률 제21857호). 검찰청 폐지·공소청 출범·중수청 신설·검사 직접수사 근거 삭제, 모두 2026-10-02 시행. 국가법령정보센터 원문 확인.
• 법무부 검찰 인권존중 미래 위원회. 1차 7건(2026-06-10), 추가 12건(2026-08-14), 총 19건 조사 대상 선정. 법무부 공식자료.
• 105명 공소취소 의원모임 출범(2026-02-23). 뉴스1.
• 대통령 검찰 공개 비판, "잘못됐으면 시정"(2026-06-08). SBS.
• 대통령의 법적 지시, 법무부 장관의 공소취소 지휘, 검사의 실제 공소취소 처분은 확인되지 않았다.